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L’incidence et la profondeur de la pauvreté chez les enfants en période de récession et de reprise économique : quelques leçons préliminaires sur les prestations pour enfants

par Andrew Jackson
Directeur de la recherche

Résumé

Les statistiques préliminaires suggèrent que la Prestation nationale pour enfants, combinée à une amélioration du marché du travail, a aidé à faire baisser le taux de pauvreté des enfants et a réduit la profondeur de la pauvreté des enfants dans les familles de travailleurs qui élèvent des enfants. Cependant, la profondeur de la pauvreté a continué de croître dans les familles sans emploi qui ont des enfants.

Ces données suggèrent que les politiques provinciales font une différence significative dans l’incidence et la profondeur de la pauvreté chez les enfants.

L’incidence et la profondeur de la pauvreté chez les enfants

Le Rapport d’étape 2000 de la Prestation nationale pour enfants (affiché à www.socialunion.gc.ca) indique que la pauvreté chez les enfants au Canada a enfin commencé à diminuer, et le rapport a attribué en partie la réussite à la Prestation nationale pour enfants (PNE) fédérale-provinciale et en partie à la reprise économique. Comme le rapport lui-même le reconnaît, il est vraiment encore trop tôt d’après les données de 1998 – les plus récentes qui soient disponibles – pour pouvoir déterminer la contribution respective de chacun de ces facteurs à la réduction de l’incidence ou de la profondeur de la pauvreté chez les enfants, surtout étant donné que la PNE n’en était qu’à ses débuts en 1998. Néanmoins, la PNE a fourni un montant supplémentaire de 600 millions de dollars à verser en prestations pour enfants et en services en 1998/99 par rapport à 1997/98 et il est possible de faire certaines observations préliminaires.

Les deux principales sources potentielles de réduction de la pauvreté pour les familles avec des enfants sont les changements aux transferts de revenus provenant des gouvernements et les tendances du marché du travail. On a reconnu depuis longtemps que le taux de pauvreté est fortement lié au taux de chômage – augmentant en périodes de récession, et baissant en périodes de reprise. Il faut s’y attendre, étant donné que les familles de travailleurs à faible revenu auront tendance à travailler davantage de semaines et donc à avoir des revenus du marché plus élevés pendant les périodes de baisse du chômage, et par conséquent faisant sortir certaines familles de la pauvreté et en faisant passer d’autres dans une pauvreté moins profonde.

Les transferts de revenu des gouvernements – notamment les prestations de l’assurance-emploi (a-e) et de l’assistance sociale – peuvent et font baisser de façon significative le taux de pauvreté en périodes tant de récession que de reprise. Les familles pauvres avec des enfants et qui n’ont aucun revenu d’emploi ont recours presque exclusivement à l’assistance sociale (complétée par quelques prestations supplémentaires pour enfants et crédits d’impôt), tandis que les familles de travailleurs pauvres et celles proches du seuil de pauvreté dépendent typiquement d’une combinaison de revenus d’emploi, de prestations de l’a-e, et d’assistance sociale (ici encore, complétée par des prestations supplémentaires pour enfants et crédits d’impôt). Malheureusement, il y a eu relativement peu de recherche menée sur les transitions de l’assistance sociale au marché du travail, et du marché du travail à l’assistance sociale ou sur le mélange précis de sources du revenu des familles apuvres avec des enfants.

La recherche du CCDS a montré qu’un enfant canadien sur 10 était pauvre (sous le SFR avant impôt) dans soit cinq ou six ans de la période de six ans allant de 1993 à 1998, tandis qu’un enfant sur trois (31%) vivait au moins un an dans la pauvreté pendant la même période (Le Progrès des enfants au Canada, 2001, p. 19. CCDS). Les enfants vivant dans un ménage à faible revenu une année donnée sont à peu près divisés de façon égale entre enfants pauvres à long terme – principalement de familles monoparentales à l’assistance sociale – et enfants de familles de travailleurs pauvres. Parmi ce dernier groupe, certains sortent et retournent à un faible revenu assez régulièrement, tandis que pour d’autres la pauvreté peut n’être qu’une occasion unique. Les chiffres de l’Enquête sur la dynamique du travail et du revenu (EDTR) montrent que 75% des familles biparentales pauvres (base du SFR après impôt) avec enfants avaient eu au moins certains revenus d’emploi en 1998, ainsi que 45% des familles monoparentales pauvres.

La plupart des analystes des tendances de la pauvreté au Canada seraient d’accord que l’effet protecteur des transferts de revenu aux familles avec enfants s’est amoindri depuis environ 1993, en raison des coupures des droits à l’a-e et des prestations provinciales de l’assistance sociale (voir Données de base sur la pauvreté au Canada, 2000, publié par le CCDS et "Low Income Trends in the 1990s" par Andrew Jackson à www.ccsd.ca). En même temps, il y a des indications que le lien traditionnel entre la reprise du marché du travail et l’incidence de faible revenu chez les familles de la population active s’est en quelque sorte affaibli dans les années 1990, par rapport aux années 1980. Les premiers à bénéficier de la reprise économique d’abord faible au Canada dans les années 1990 ont été les ménages à revenu moyen et à revenu élevé, plutôt que les travailleurs pauvres.

Les modifications aux politiques sociales du milieu des années 1990, et la PNE en particulier, ont été conçues pour modifier la relation entre le travail et les soutiens du revenu par les gouvernements. La PNE, endossée par le Fédéral et les provinces (le Québec n’y participe pas), est destinée à encourager la participation à la main d’oeuvre en finançant (a) des suppléments au revenu importants pour les familles à faible revenu qui travaillent et (b) des soutiens et des services, comme la garde d’enfants et des prestations étendues aux soins de santé, qui aident les parents – particulièrement en situation monoparentale – à entrer dans la main d’oeuvre. En fournissant des suppléments et des soutiens aux familles à faible revenu qui travaillent et qui ont des enfants, la PNE était destinée consciemment à rompre le soi-disant «mur de l’assistance sociale».

La plupart des provinces (mais pas toutes) n’ont pas passé l’augmentation des prestations fédérales de revenu pour enfants aux familles avec enfants qui sont à l’assistance sociale – comme prévu dans l’entente. Au lieu de cela, elles ont investi ces fonds dans des programmes et services élaborés et fournis à niveau provincial pour les familles avec enfants, particulièrement les familles à faible revenu. Certaines provinces ont augmenté les prestations de l’assistance sociale en se servant des fonds de la PNE (comme Terre-Neuve et le Nouveau-Brunswick) et d’autres, notamment la Saskatchewan, ont mis en place leurs propres prestations du revenu pour les familles à faible revenu. La norme a été que les provinces gèlent ou font des coupures aux prestations de l’assistance sociale et augmentent les dépenses de programme pour les enfants en utilisant les fonds de l’assistance sociale libérés par la PNE, tandis que le gouvernement fédéral a augmenté de façon significative les dépenses en transferts de revenu aux familles de travailleurs pauvres avec des enfants.

Comme il est indiqué dans le rapport d’étape de la PNE, la diversité des approches à l’échelle provinciale permettra éventuellement de juger de manière éclairée ce qui marche et ce qui ne marche pas dans la lutte contre la pauvreté des enfants.

La principale leçon à en tirer jusqu’à date semble être qu’il y a une tendance qui est la bienvenue à la baisse de l’incidence de la pauvreté chez les enfants – qui peut-être pourrait en partie être attribuée à la PNE – mais il y a aussi une tendance inquiétante dans la profondeur de la pauvreté chez les enfants. C’est particulièrement le cas dans ces provinces qui ont le plus sévèrement coupé les prestations de l’assistance sociale pendant la reprise des années 1990 : l’Ontario et l’Alberta.

Alors que la PNE en soi semble fonctionner comme prévu, des prestations provinciales plus élevées de l’assistance sociale sont nettement nécessaires pour réduire la profondeur de la pauvreté chez les enfants.

Le tableau 1 montre les tendances dans l’incidence et la profondeur de la pauvreté chez les enfants à l’échelle nationalepour les années 1989, 1993, 1997 et 1998. Ces années marquent le point culminant cyclique d’avant la récession, le début de la période de reprise et la dernière année pour laquelle on a des données.

(Ces données sont basées sur le SFR après impôt de Statistique Canada).

Tableau 1

Incidence et profondeur de la pauvreté chez les enfants

1989

1993

1997

1998

Taux de faible revenu (%)

Tous les enfants

11,8

15,9

16,3

14,1

Familles biparentales

Toutes

6,3

8,8

9,5

7,3

Pas de revenu d’emploi

81,1

78,1

72,2

75,7

Un revenu d’emploi

14,3

17,0

23,8

17,9

Deux revenus d’emploi

3,9

4,7

5,1

3,7

Familles monoparentales

Toutes

39,5

41,3

42,3

38,1

Pas de revenu d’emploi

86,9

76,3

90,3

85,8

Un revenu d’emploi

32,5

31,8

30,6

31,1

Profondeur du faible revenu ($)

Familles biparentales

Toutes

6 898 $

6 852 $

7 326 $

7 328 $

Pas de revenu d’emploi

8 172 $

8 606 $

9 181 $

10 432 $

Un revenu d’emploi

6 647 $

7 114  $

7 799  $

7 179  $

Deux revenus d’emploi

6 391 $

5 295  $

5 822  $

4 894  $

Familles monoparentales

Toutes

5 648 $

5 946 $

6 043  $

6 194  $

Pas de revenu d’emploi

6 088 $

6 047 $

6 513 $

7 456 $

Un revenu d’emploi

5 318 $

5 765  $

5 307  $

4 899  $

Source : Statistique Canada. Le revenu au Canada (CD-ROM).

Note : Le taux et la profondeur sont mesurés sur le SFR après impôt, base de 1992.

 

Nous savons déjà que 1998 n’était pas un point culminant cyclique, étant donné que la croissance a continué jusqu’à 2001. En ce qui concerne la pauvreté chez les enfants, les tendances positives apportées par l’amélioration du marché du travail se sont presque certainement poursuivies en 1999, 2000 et jusqu’à cette année, et la PNE est devenue aussi plus généreuse pendant cette période. Par conséquent, il y a encore de bonnes nouvelles à venir. Cependant, les coupures aux prestations de l’assistance sociale du milieu des années 1990 n’ont pas été inversées.

Le taux de pauvreté des enfants a continué à augmenter pendant les premières étapes de la reprise, culminant à 17,2% en 1996, puis baissant à 16,3% en 1997, et à 14,1% à partir de 1998. Cependant, l’incidence de la pauvreté chez les enfants en 1998 demeurait bien au-dessus de son niveau de 1989. Alors, même si les taux de 2000 et de 2001 vont probablement retourner au niveau de 1989 et peut-être même tomber plus bas, et qu’il y aura eu des progrès significatifs depuis 1993, le Canada dans le fond n’aura fait que du sur place au cours d’une décennie où nous devions en principe abolir la pauvreté chez les enfants.

Comme on le voit aussi au tableau 1, il y a eu une baisse très significative de la pauvreté de 1997 à 1998 dans les familles biparentales avec un revenu d’emploi (de 23,8% à 17,9%), ainsi que pour celles avec deux revenus d’emploi (de 5,1% à 3,7%). Les trois quarts (75%) des familles biparentales dans la pauvreté en 1998 avaient quelques revenus d’emploi, une hausse par rapport à 71% en 1993. La création d’emploi et la PNE, agissant en tandem, peuvent de manière plausible être perçues comme ayant eu une répercussion réelle en 1998. Curieusement, le taux de pauvreté chez les mères monoparentales avec un emploi a en fait augmenté de 1997 à 1998, bien que le changement ait été minime.

Le tableau montre aussi des changements dans la profondeur du faible revenu. Le montant affiché représente l’écart moyen entre le SFR après impôt et le revenu réel moyen d’une famille sous le seuil, c’est-à-dire le montant supplémentaire qui serait nécessaire, en moyenne, pour sortir du faible revenu. (À titre de référence, le SFR après impôt pour une famille biparentale avec deux enfants dans une grande agglomération urbaine était de 27 890 $ en 1998, et de 22 392 $ pour une famille monoparentale avec deux enfants).

Comme on le voit, non seulement les familles pauvres avec des enfants étaient plus nombreuses, elles étaient aussi nettement plus pauvres en 1998 qu’en 1989, et plus pauvres qu’en 1993 (plus ou moins quand des coupures importantes à l’assistance sociale ont commencé à entrer en vigueur, et juste avant les nouvelles compressions à l’accès à l’Assurance-emploi). La profondeur moyenne de la pauvreté a augmenté de 6 852 $ pour les familles biparentales en 1993, à 7 326 $ en 1997, et a encore augmenté en 1998 (même si très peu).

Cependant, les détails du tableau montrent clairement que la profondeur du faible revenu a diminué à la fois pour les familles biparentales et les familles monoparentales qui avaient un revenu d’emploi de 1997 à 1998, ce qui suggère certaines conséquences positives provenant de davantage d’heures et de semaines d’emploi et d’un revenu d’emploi plus élevé, le tout combiné à des prestations en argent plus élevées de la PNE. La profondeur de la pauvreté dans les familles biparentales avec un revenu d’emploi a diminué de 600 $, et de près de 1 000 $ pour celles avec deux revenus d’emploi. La profondeur de la pauvreté des mères monoparentales avec un revenu d’emploi a diminué de presque 400 $ – même sous le niveau de 1989. Par contre, la profondeur de la pauvreté a continué de s’accroître de 1997 à 1998 pour les deux types de familles qui n’avaient aucun revenu d’emploi.

Une profondeur accrue du faible revenu est liée de près à l’exclusion du marché du travail et au recours à l’assistance sociale. La Prestation nationale pour enfants et l’amélioration du marché du travail ont réduit à la fois l’incidence de la pauvreté et la profondeur de la pauvreté dans les familles qui travaillent et qui élèvent des enfants, comme c’était l’intention explicite, mais la situation des familles sans emploi et avec des enfants s’est détériorée.

Différences provinciales

Les tableaux 2 et 3 affichent des données comparables pour trois provinces : l’Alberta, la Saskatchewan et l’Ontario. Même s’il faut interpréter avec prudence les données sur le faible revenu à l’échelle provinciale, il est frappant de remarquer comme la Saskatchewan s’en sort bien, comparée tant à l’Alberta qu’à l’Ontario, les deux provinces qui ont mené la reprise économique des années 1990. Le taux de faible revenu pour les familles monoparentales en Saskatchewan a baissé considérablement, passant de plus de la moitié en 1993, à un tiers en 1997, et à moins de une sur cinq (20%) en 1998. Le taux en 1998 d’une famille sur cinq, est à comparer à plus d’une sur trois pour les familles monoparentales en Ontario et en Alberta. C’est de loin le taux le plus bas au Canada. Le taux de faible revenu des familles biparentales est plus bas en Saskatchewan qu’en Alberta, quoique en gros comparable dans les trois provinces.

Par ailleurs, la profondeur du faible revenu est bien moins importante en Saskatchewan dans les familles monoparentales. En moyenne, les familles monoparentales pauvres en Saskatchewan ont environ 4 000 $ de plus (écart de pauvreté moins grand) que celles en Alberta, et environ 2 000 $ de plus que celles en Ontario. En Saskatchewan, les familles biparentales pauvres ont environ 1 000 $ de plus qu’en Alberta, et environ 2 000 $ de plus que celles en Ontario. Les limitations dues à la taille de l’échantillon ne permettent pas un examen plus avancé de la profondeur de la pauvreté entre les familles avec un revenu d’emploi et celles sans revenu d’emploi.

Comment peut-on expliquer ces différences? La baisse du taux de chômage de 1993 à 1998 a été plus prononcée en Alberta et en Ontario qu’en Saskatchewan, et en 1998, la Saskatchewan et l’Alberta avaient toutes les deux des taux de chômage comparables de juste moins de 6%, légèrement au-dessous du taux de 7% en Ontario. La réussite relative de la Saskatchewan à réduire tant l’incidence que la profondeur de la pauvreté dans les familles monoparentales ne semble pas pouvoir bien s’expliquer par un marché du travail spécialement robuste.

Les différences dans la politique provinciale ont très probablement joué un rôle. Le tableau 3 montre les revenus totaux des familles à l’assistance sociale dans trois provinces (en combinant l’assistance sociale et les prestations fédérales et provinciales et les crédits d’impôts). On ne peut pas dire que la Saskatchewan soit «généreuse» en ce qui est de ses revenus de bien-être social, qui sont bien au-dessous du seuil de pauvreté et qui ont chuté de 1993 à 1999 en raison des répercussions de l’inflation sur les prestations d’assistance sociale. Cependant, pour les deux types de famille, les prestations sont à peu près comparables à celles de l’Alberta (malgré un revenu provincial moyen plus bas), et les prestations ont été réduites de façon beaucoup moins drastique qu’en Ontario.

La principale différence tient peut-être au fait que la Saskatchewan a investi beaucoup plus dans les enfants – en dehors du régime d’assistance sociale – que soit l’Alberta ou l’Ontario. En 1998/99, le total des initiatives de la PNE en Saskatchewan se montait à 37 millions de dollars, bien plus que les 6 millions investis par l’Alberta, et proportionnellement bien plus grand aussi que les 106 millions investis par l’Ontario (PNE - Rapport d’étape, 2000. Tableau 5). Les programmes clé en Saskatchewan comprennent un supplément provincial du revenu et des prestations de soins de santé pour les familles de travailleurs à faible revenu.

Conclusion

Ces statistiques suggèrent donc que la Prestation nationale pour enfants, en combinaison avec le marché du travail, est efficace – comme prévu – pour réduire l’incidence et la profondeur de la pauvreté dans les familles de travailleurs qui ont des enfants. Il n’y a aucun doute que de vrais progrès sont enfin en train de se produire sur ce front, et que davantage de bonnes nouvelles vont suivre.

Le cas de la Saskatchewan suggère que la politique provinciale venant s’ajouter à l’initiative de la Prestation nationale pour enfants pourrait faire une réelle différence tant à l’incidence qu’à la profondeur du faible revenu, particulièrement dans les familles monoparentales. Cependant, les données à l’échelle nationale montrent aussi que ces familles avec des enfants qui sont laissées en arrière à l’assistance sociale souffrent d’un faible revenu plus profond qu’avant en raison des réductions constantes à la valeur réelle des prestations de l’assistance sociale.

Les principales conclusions de politiques à en tirer sont que :

  1. le gouvernement fédéral devrait, comme jusqu’à présent, continuer à bonifier la Prestation fiscale canadienne pour enfants;
  2. les suppléments du revenu provinciaux et autres mesures peuvent faire une réelle différence pour réduire l’incidence et la profondeur de la pauvreté des enfants, en combinaison avec des revenus plus élevés pour les familles de travailleurs pauvres;
  3. les prestations de l’assistance sociale provinciale devront être nettement augmentées afin de réduire la profondeur de la pauvreté dans les familles sans emploi et qui ont des enfants.

Tableau 2

Incidence et profondeur de la pauvreté chez les enfants : comparaison entre 3 provinces

Alberta

Saskatchewan

Ontario

1993

1998

1993

1998

1993

1998

Taux de faible revenu (%)

Familles biparentales

10,0

7,5

7,9

6,8

8,1

6,1

Familles monoparentales

43,9

35,8

50,9

19,9

35,7

36,2

Profondeur du faible revenu ($)

Familles biparentales

6 589 $

6 816 $

5 057 $

5 719 $

7 007 $

7 994 $

Familles monoparentales

5 430 $

8 147 $

5 976 $

4 124 $

5 852 $

6 192 $

Source : Statistique Canada. Le revenu au Canada (CD-ROM).

Note : Le taux et la profondeur sont mesurés sur le SFR après impôt, base de 1992.

 

Tableau 3

Revenus totaux de l’assistance sociale (prestations fédérales plus provinciales)

en $ constants de 1999

Monoparentale, 1 enfant

Couple, 2 enfants

Alberta

1993

12 471 $

19 662 $

1998

11 375 $

17 919 $

% de changement

-8,80%

-8,90%

Saskatchewan

1993

13 120 $

18 859 $

1998

11 877 $

17 590 $

% de changement

-9,50%

-6,70%

Ontario

1993

18 216 $

24 232 $

1998

13 705 $

18 130 $

% de changement

-24,70%

-25,20%

Source : Conseil national du bien-être social. Les revenus de bien-être social, 1999.


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