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Initiative de politiques

8 avril 2004

Quel avenir pour le Canada?
Il est temps de débattre du Transfert social canadien

Si vous demandiez à la plupart des Canadiens ce qui s'est passé le 1er avril 2004 qui pourrait potentiellement changer le cours de l'avenir du pays, vous obtiendriez probablement beaucoup d'airs perplexes. Et si vous leur disiez qu'il s'agit d'un nouveau fonds fédéral de transfert en matière de programmes sociaux, alors là ils auraient probablement les yeux vitreux.

Alors pourquoi le Conseil canadien de développement social (CCDS) presse-t-il les citoyens, les communautés, et les décideurs de partout au pays d'y prêter attention? Parce que la création d'un nouveau Transfert canadien en matière de programmes sociaux (Transfert social) est une de ces occasions historiques qui surviennent de temps à autre et nous mettent au défi de prendre du recul et de considérer dans quelle sorte de pays nous voulons vivre.

Le nouveau Transfert social offre la possibilité de renouveler « l'union sociale » du Canada pour le 21e siècle, et de le faire de telle manière qu'il aide à renouveler notre démocratie en favorisant une véritable participation citoyenne partout au pays. Nous ne pouvons pas nous permettre de passer sous silence la création du nouveau Transfert social.

Nous avons eu, et nous continuons d'avoir, un débat animé sur l'avenir de notre système de soins de santé. L'avenir des programmes sociaux au Canada n'a pas été ainsi scruté en profondeur. Pourtant il devrait l'être. Le CCDS propose un grand débat pancanadien sur le Transfert social et a fait l'ébauche d'un programme à quatre volets pour mettre le mouvement en marche. Mais avant de présenter notre programme, voyons comment et pourquoi nous en sommes venus à ce point.

Un virage important

La dernière fois que le gouvernement fédéral a changé la structure des transferts aux provinces, c'était en 1995 quand le Régime d'assistance publique du Canada (RAPC) fut éliminé et le Transfert canadien en matière de santé et de services sociaux (TCSPS) fut créé. Le TCSPS était un mécanisme de financement global pour les soins de santé, l'enseignement postsecondaire et les transferts sociaux qui comprenaient l'aide sociale et les autres services sociaux, tel le bien-être des enfants.

En 1995, la création du TCSPS était accompagnée d'une réduction de 7 milliards de dollars dans le financement fédéral. Cette coupure dans les transferts faisait partie de la lutte contre le déficit fédéral, et elle a entraîné des coûts sociaux élevés. Dans la foulée, les provinces ont réduit considérablement leurs programmes sociaux. Les personnes dont les besoins étaient les plus aigus sont également celles qui en ont le plus souffert.

La réduction du financement n'a pas été le seul facteur à créer des trous dans le filet de sécurité sociale. La structure du TCSPS y a aussi contribué de deux façons importantes. D'abord, elle considérait en bloc les soins de santé, les programmes sociaux et l'enseignement postsecondaire. Les avertissements selon lesquels les dépenses en soins de santé domineraient le fonds se sont révélés justes. La proportion du financement du TCSPS supposément consacrée aux programmes sociaux a été réduite par rapport à l'enveloppe globale.

Deuxièmement, le TCSPS n'a pas préservé les conditions de financement de la sécurité du revenu que contenait le RAPC, à une exception près. Seul le droit de réclamer l'aide sociale quelle que soit sa province d'origine a été retenu. Le droit à un revenu adéquat, le droit à l'aide en cas de besoin et sans participation forcée au travail ou aux programmes de formation et le droit d'en appeler des décisions de l'aide sociale, ont été éliminés en même temps que le RAPC. Dans certaines provinces, la réaction a consisté à diminuer ou geler les barèmes de l'aide sociale, à restreindre l'admissibilité et les motifs d'appel, et à introduire le « workfare ». Le geste le plus radical fut la décision en Colombie-Britannique de limiter l'aide sociale à deux ans.

Dans le nouvel exercice qui a commencé le 1er avril 2004, le TCSPS a été remplacé par deux nouveaux fonds : le Transfert canadien en matière de santé et le Transfert social. La Commission Romanow avait recommandé la création d'un Transfert canadien distinct en matière de santé. Le Transfert social, qui combine les transferts en matière de programmes sociaux et d'enseignement postsecondaire, a été créé par défaut avec ce qui restait après la création du fonds pour la santé.

Cette année, en vertu du nouveau Transfert social, les provinces recevront quelque 15 milliards de dollars en argent comptant et en points d'impôt. Pourtant, par opposition au nouveau Transfert canadien en matière de santé, il y a eu peu de discussions publiques ou d'élaboration de politique consacrées à cet important virage dans la manière dont Ottawa verse le financement social aux provinces.

Nos systèmes nous font défaut

Il n'y a aucun doute que le système public de soins de santé constitue une pierre de touche pour les Canadiens et il est clair qu'il faut continuer à y travailler en vue de l'améliorer. Toutefois, d'autres questions urgentes en matière de politique sociale ne doivent pas être négligées par le débat permanent sur les soins de santé. Le fait que les Canadiens se soucient tant du système de soins de santé ne signifie pas qu'ils se préoccupent moins des autres enjeux qui influencent notre qualité de vie.

Il faut bien sûr se préoccuper des listes d'attente en chirurgie et des queues dans les salles d'urgence, mais nous devons aussi nous préoccuper des listes d'attente pour le logement social et des queues dans les banques alimentaires.

Ironiquement, certains des arguments les plus convaincants qui poussent à mettre l'accent sur le domaine social viennent du champ des soins de santé. Les recherches ont montré que les inégalités de revenus et la pauvreté affectent la santé de populations entières. Investir dans les programmes qui s'attaquent aux déterminants sociaux de la santé a le réel potentiel de réduire les coûts de notre système de santé.

Au Canada, toutefois, nous réagissons peu aux inégalités de revenus qui s'aggravent. Malgré la forte croissance économique de ces dernières années, le fossé se creuse entre ceux qui sont en haut de l'échelle, et dont les revenus montent en flèche, et ceux qui sont au bas et peuvent à peine joindre les deux bouts. Les 10 % de Canadiens qui ont les revenus les plus bas ont vu ceux-ci augmenter d'un maigre 81 $ au cours de la dernière décennie. Les revenus des familles à revenus modestes et moyens n'ont pas connu d'amélioration ou ont décliné.

Au niveau de la pauvreté, il y a eu récemment certaines améliorations importantes, mais le Canada a toujours un des plus haut taux de pauvreté des pays de l'OCDE. Il en est de même de notre taux de pauvreté chez les enfants. Malgré une résolution unanime de la Chambre des communes en 1989, visant à mettre fin à la pauvreté chez les enfants, il reste encore environ un million d'enfants – un sur six – qui vit dans la pauvreté dans notre pays.

Le Canada était autrefois connu pour sa capacité d'intégrer des nouveaux venus du monde entier, mais la dernière vague d'immigrants, dont la plupart sont des minorités visibles, perd du terrain. Après 10 ans au Canada, leurs revenus sont inférieurs à ceux d'autres Canadiens et à ceux qu'avaient des générations précédentes d'immigrants après avoir vécu 10 ans au Canada. Le taux de faible revenu chez les immigrants a augmenté de 17 % en 1980 à 20,2 % en 2000. Parmi les immigrants qui se trouvaient au Canada depuis moins de cinq ans, 24,6 % avaient de faibles revenus en 1980, comparés à 35,8 % en 2000.

Est-ce la société que nous voulons ou désirons-nous plutôt une société qui offre des moyens plus efficaces de soutenir et d'aider ceux que nous laissons derrière? Si le but ultime du Transfert social et des programmes sociaux est de protéger et d'améliorer la qualité de vie de tous les Canadiens, il est clair que nos systèmes actuels nous font défaut. Le Canada doit faire face aux réalités sociales d'aujourd'hui.

Les Canadiens ont le droit et l'obligation de s'engager dans un débat de société sur les orientations de l'avenir. Le nouveau Transfert social représente une occasion unique de tenir un tel débat. Comment le gouvernement fédéral doit-il utiliser ses impôts en tant que levier dans la poursuite de grands objectifs sociaux? Comment peut-on assurer une souplesse et une spécificité provinciales qui favoriseront des solutions innovatrices? Quelles valeurs doivent guider nos dépenses? Comment les Canadiens peuvent-ils être assurés que les investissements produiront les effets souhaités?

Renouveler le Transfert social : un programme à quatre volets

Le CCDS reconnaît que le Transfert social, par lui-même, ne résoudra pas tous les défis sociaux du Canada. Par contre, il peut être un instrument clé pour nous aider à attaquer certains de nos grands défis. C'est un point de départ utile pour enclencher un débat sain. Nous proposons un programme à quatre volets en vue de renouveler le Transfert social :

1. Le Transfert social devrait être scindé en deux parties : l'une pour les programmes sociaux et l'autre pour l'enseignement postsecondaire.

2. Le financement pour le Transfert social devrait être rétabli aux niveaux de 1994-1995, et le caractère prévisible et stable de son financement devrait être garanti.

3. Des principes et des objectifs communs relatifs au Transfert social devraient être endossés par toutes les parties par le biais d'une large participation citoyenne.

4. Un organisme pancanadien devrait être établi en vue de mesurer nos résultats, de partager les innovations, et de favoriser la participation citoyenne.

Le fondement de chacun de ces points est brièvement expliqué ci-dessous.

Il faut scinder le Transfert social

Le Transfert social, selon sa configuration actuelle, perpétue le même problème, encore qu'à plus petite échelle, qu'avait le défunt TCSPS. Il réunit en un seul financement global les programmes sociaux et l'enseignement postsecondaire. Certes, il y a une relation importante entre les programmes sociaux et l'éducation, mais brouiller les transferts ne bâtit pas de liens entre les secteurs. Il ne fait qu'obscurcir la manière dont ils sont dépensés.

La Commission Romanow a recommandé un transfert distinct en matière de santé pour assurer que le financement soit prévisible et stable et pour accroître l'imputabilité et la transparence. Nous estimons, pour les mêmes bonnes raisons, que les programmes sociaux doivent avoir leur propre transfert.

Un transfert social distinct continuera d'inclure une vaste gamme d'activités, dont l'aide sociale et la formation qui y est associée, le bien-être des enfants, l'aide juridique au civil, les programmes de développement de la petite enfance et les services de garde. En dissociant ces programmes de l'enseignement postsecondaire, on réalise au moins certains progrès vers la reconnaissance du caractère distinctif de chaque secteur politique, de leurs approches spécifiques aux évaluations des besoins, et des objectifs particulier du transfert de fonds.

Un financement fédéral prévisible et stable

Les services sociaux et l'enseignement postsecondaire reçoivent environ 2,8 milliards de dollars de moins cette année qu'il y a dix ans. L'augmentation des transferts fédéraux depuis 1995 ciblait surtout les soins de santé. Les coupures de 7 milliards de dollars dans les transferts qui furent inscrits dans le TCSPS en 1995 ont miné les programmes sociaux dans tout le pays.

Le financement du Transfert social devrait être rétabli à son niveau de 1994-1995. Ce rétablissement de l'investissement social fédéral est réalisable, étant donné la santé financière du gouvernement fédéral qui est en situation de surplus depuis 1997 et dont on s'attend qu'il sera en situation de surplus au cours des années à venir.

Lorsque les fonds seront rétablis, l'objectif suivant doit être d'assurer que les provinces aient un environnement de financement prévisible et stable. Cela veut dire que le gouvernement fédéral ne devra plus couper unilatéralement dans le financement comme il l'a fait en 1995. Le caractère prévisible et stable du financement est vital pour permettre aux provinces de servir efficacement les Canadiens, qu'il s'agisse de soins de santé ou de programmes sociaux.

Dans ses recommandations au sujet de la stabilité et de la prévisibilité dans le nouveau transfert de la santé, le rapport Romanow proposait qu'on fixe d'avance un facteur de progression pour des périodes de cinq ans. Des discussions se poursuivent en ce moment sur ce front pour ce qui est de la santé. Des mesures similaires doivent être prises pour le Transfert social.

Un débat à propos du financement fédéral ne doit pas se limiter à demander plus d'argent. Nos investissements doivent être maximisés. Ils doivent produire les meilleurs résultats possibles. Il nous faut un débat qui porte aussi sur l'innovation sociale et nos grands objectifs. Il nous faut aussi nous donner les moyens de mesurer nos résultats et d'accroître l'imputabilité.

Des principes et des objectifs communs

Les politiques sociales et les programmes sociaux tombent sous une juridiction partagée au Canada. Avec l'abolition de la plupart des principes qui protégeaient les gens qui avaient besoin d'aide en vertu du Régime canadien d'assistance publique (RCAP), le gouvernement fédéral a adopté une approche de laissez-faire aux transferts sociaux, contrairement à son approche aux soins de santé. La Loi canadienne sur la santé garantit les principes d'un système de soins de santé public pour l'ensemble du Canada. Les Canadiens en général appuient ces principes comme fondement d'un système qui est essentiel à notre mode de vie.

Le nouveau Transfert social nous offre une occasion unique d'entamer un débat au sujet des principes et des objectifs communs pour nos investissements sociaux qui sont eux aussi essentiels à notre mode de vie. À cet égard, nous n'avons pas à partir de zéro. Un ensemble de principes communs a été élaboré à l'intérieur de l'Entente-cadre sur l'union sociale, qui a été signée par les gouvernements fédéral et provinciaux (sauf le Québec), en 1999. Les objectifs comprenaient :

  • assurer l'accès de tous les Canadiens, où qu'ils vivent ou se déplacent au Canada, à des programmes et des services sociaux de qualité raisonnablement comparable;
  • fournir une aide à ceux qui sont dans le besoin;
  • assurer aux programmes sociaux un financement adéquat, abordable, stable et durable.

L'Entente-cadre sur l'union sociale a de graves carences, notamment parce que le Québec ne l'a pas signée et qu'aucun mécanisme n'a été établi en vue de favoriser véritablement la participation citoyenne, mais ses principes sont le reflet de nos valeurs. Malheureusement, l'Entente-cadre est largement ignorée des Canadiens, tandis que les gouvernements sont en général restés passifs.

Cette tâche est complexe. Les provinces doivent avoir la liberté et la flexibilité voulues pour élaborer leurs propres programmes et services en réponse à leurs propres réalités distinctes. De même, bien que les services et les programmes puissent prendre diverses formes, les Canadiens doivent pouvoir s'attendre à des soutiens et des services raisonnablement comparables d'un bout à l'autre du pays.

Il faut qu'il y ait un plancher minimum mais généreux au-dessous duquel aucune province ne peut descendre. Pour que le Transfert social soit véritablement efficace et équitable, des garanties doivent être mises en place pour empêcher une course vers le bas. C'est une question de droits fondamentaux de la personne. L'aide sociale a été traditionnellement le programme de soutien du revenu de dernier recours. Que ce programme ait été vidé ou refusé aux personnes dans le besoin de certaines provinces est une preuve incontestable de l'effilochage du filet de sécurité sociale.

Bien que nous devons empêcher une course vers le bas, nous devons aussi être attentifs à ne pas bloquer l'innovation et le progrès. Ainsi, la stratégie anti-pauvreté récemment annoncée par le gouvernement du Québec, qui assure un revenu annuel minimum garanti et des incitatifs financiers plutôt que la coercition pour encourager la transition de l'aide sociale au travail, est une démonstration d'innovation à laquelle les autres provinces et le gouvernement fédéral doivent être attentifs.

Si une province veut innover et aller plus loin en matière de programmes sociaux que le gouvernement fédéral ou les autres provinces, elle devrait être appuyée et même encouragée. L'innovation sociale dans une partie du pays devrait motiver des progrès ailleurs au Canada. Cela devrait être vu comme une force clé d'un système fédéral sain et efficace.

Mesurer les résultats, partager l'innovation et favoriser la participation citoyenne

Nous proposons la création d'un organisme pancanadien d'intervenants qui mesurerait les investissements sociaux et leurs résultats, partagerait proactivement les innovations dans toutes les juridictions, et favoriserait la participation des citoyens à la formulation de politiques et des priorités en matière de programmes sociaux. Cet organisme ne devrait pas prendre la forme d'un conseil intergouvernemental à huis clos. Il faudrait que ce soit un organisme indépendant qui chercherait à rassembler tous les intervenants, dont les citoyens et les communautés.

Il devrait encourager et stimuler la participation citoyenne et être responsable de la cueillette et de la diffusion des informations, des conseils aux gouvernements, des rapports publics sur les efforts et les mesures en vue d'améliorer la qualité, l'accès et les résultats. Il devrait aussi avoir le mandat de partager les informations et les meilleures pratiques.

Cela viserait à encourager une efficacité, une imputabilité et une transparence plus grandes dans la prestation des politiques et des programmes sociaux au sein de toutes les juridictions, pour renforcer l'innovation sociale et pour stimuler la participation citoyenne selon l'esprit et les intentions de l'Entente-cadre sur l'union sociale.

En vertu de cette Entente, les deux niveaux de gouvernement se sont mis d'accord pour « améliorer la transparence et l'imputabilité » et pour « surveiller et mesurer les résultats des programmes sociaux; faire rapport régulièrement sur la performance; partager les informations et les meilleures pratiques; et travailler ensemble à l'élaboration d'indicateurs comparables de mesure des progrès ». Les gouvernements ont également partagé l'objectif de travailler en partenariat avec les individus, les communautés, les organismes communautaires, les entreprises et les travailleurs » et de permettre aux Canadiens d'avoir des occasions adéquates de participer de façon significative à l'élaboration des politiques publiques et des programmes sociaux.

Toutefois, les bonnes intentions de l'Entente-cadre ne se sont pas matérialisées. C'est plutôt le contraire. Le processus d'élaboration de la politique sociale ainsi que les discussions et négociations fédérales/provinciales en matière de programmes sociaux sont devenus plus opaques, plus complexes et plus invisibles que jamais auparavant. Le silence qui prévaut quant à l'avenir de nos programmes sociaux est assourdissant.

Que le débat commence

Nous devons saisir cette occasion pour débattre de nos politiques sociales. Il faut évaluer nos progrès ou nos reculs en matière de droits sociaux, clarifier le rôle des divers partenaires et renforcer l'imputabilité et la transparence.

Dans le domaine social, nos gouvernements ont consacré beaucoup de temps et d'efforts aux questions et aux conflits juridictionnels mais en ont consentis bien peu au traitement des questions sociales qui ont un véritable impact sur la vie des citoyens. Peu d'efforts ont été faits pour tirer profit de la sagesse, de l'expérience et des connaissances développées dans le milieu communautaire.

Un vaste dialogue quant à l'avenir de nos programmes sociaux devrait inclure les citoyens, le milieu communautaire, les travailleurs, le secteur privé et les peuples autochtones, ainsi que tous les niveaux de gouvernement. Ce débat doit se manifester sur la place publique, dans les médias, à l'Assemblée nationale et dans toutes les assemblées législatives et dans les salles des comités au Parlement.

Dans les mois qui viennent, le CCDS travaillera avec des partenaires de partout au pays pour promouvoir ce débat. Notre programme à quatre volets sera le catalyseur pour un débat sur le Transfert social. Ce travail pourra servir de fondement à la réalisation du pays que nous voulons pour le 21e siècle.

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